برداشت
از هادی موسوی نیک و سید احسان خاندوزی
░▒▓ ۱. هدف از قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (راهبرد ملی مدیریت انرژی یا حل همه مسائل کشور)
■ در اقتصادهایی نظیر اقتصاد ایران که عموماً با مشکلات جدی ساختاری مواجهند، انجام اصلاحات ساختاری تنها در زمان مناسب و به شیوه دقیق میسر می‌شود. در چنین وضعیتی، تعیین اهداف مشخص، محدود و دست‌یافتنی شرط اول موفقیت چنین اصلاحاتی است. در حوزه انرژی راهبرد ملی مدیریت انرژی حول سه محور اساسی تنظیم می‌شود:
• ۱. امنیت عرضه انرژی و دسترسی عمومی به انرژی
• ۲. استفاده از انرژی در راستای رشد و توسعه اقتصادی
• ۳. ثبات زیست محیطی.
■ در سال‌های اخیر در ایران مهم‌ترین سیاست اصلاح ساختاری در حوزه انرژی در قالب سه قانون در دستور کار قرار گرفت که دو مورد از آن‌ها مورد غفلت قرار گرفت (قانون توسعه حمل‌ونقل و مدیریت مصرف سوخت مصوب سال ۱۳۸۶ و قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب سال ۱۳۸۹) و تنها قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (مصوب ۱۳۸۸) به محور برنامه‌های دولت دهم تبدیل شد؛ قانونی که هدف‌گذاری‌های متعددش به نظر هماهنگ و امکان‌پذیر نمی‌رسد. مهم‌ترین اهداف صریح و ضمنی قانون فوق عبارت بودند از:
• ۱. افزایش کارآیی انرژی
• ۲. کاهش قاچاق
• ۳. بهبود عدالت توزیعی
• ۴. کمک به رفع کسری بودجه
• ۵. تأمین اجتماعی و حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر
• ۶. کمک به حل مشکلات حوزه سلامت
• ۷. کمک به تأمین مسکن
• ۸. کمک به ایجاد اشتغال
• ۹. توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل
• ۱۰. توسعه زیرساخت‌های دولت الکترونیک
• ۱۱. حمایت از صنایع و خدمات دولتی
■ در عمل، قانون هیچ نشانه‌ای برای نمایش نحوه رسیدن به این خواسته‌ها نداشت و تعدد خواسته‌ها از یکسو و ناهماهنگی بین این خواسته‌ها از سوی دیگر، دستیابی به آن‌ها را ناممکن می‌ساخت. شاهد این مدعا، غیر از مواد قانون، کشمکش میان دستگاه‌های اجرایی و نهادها از کمیته امداد و بهزیستی گرفته تا شهرداری‌ها، وزارت بهداشت، سازمان تأمین اجتماعی، توانیر، شرکت پخش و پالایش، صنایع مختلف تولیدی و خدماتی بود که هیچ کدام بر اساس قانون هدفمند کردن یارانه‌ها سعی در جذب بخشی از منابع حاصل از قانون داشتند. قبل از هر چیز لازم است اهداف اجرای سیاست در قالب یک راهبرد ملی مدیریت انرژی به صورت محدود، مشخص و دست‌یافتنی تصریح شود و از وصل کردن مشکلات متعدد اقتصاد ملی به این جز در حد راهبرد تعیین‌شده، اجتناب گردد. چنین رویکردی نیازمند بازنگری جدی در قانون هدفمندی یارانه‌ها است.
░▒▓ ۲. بسترها و پیش‌نیازهای مرحله دوم هدفمند کردن یارانه‌ها
■ شاخص‌های تولید، توزیع و مصرف انرژی در کشور وضعیت نامناسبی دارند، اما، باید توجه داشت که برداشتن گام دوم بدون اصلاحات اساسی نسبت به مرحله نخست، می‌تواند وضعیت شاخص‌های بخش انرژی و دیگر متغیرهای کلان اقتصاد ایران را، حتی، بدتر از وضع کنونی کند. اکنون، اگر چه نسبت به مختصات شروع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بودجه کمتری به واردات فرآورده‌ها اختصاص می‌یابد، اما، از سوی دیگر، بیش از ۱۳ هزار میلیارد تومان کسری شیوه فعلی اجرای قانون است.
■ در مقابل، نه تنها مصرف و قاچاق سوخت کاهش محسوسی نیافته که اقتصاد در یک تعادل نامطلوب‌تر به سر می‌برد (سطح قیمت بالاتر و رشد بسیار پایین‌تر) و قدرت خرید خانوارها و دولت نیز به شدت آسیب دیده است. به همه این موارد باید تعهد حاکمیت به پرداخت ماهانه به حدود ۷۷ میلیون ایرانی را افزود. این مختصات اقتصادی در شرایطی است که مرحله نخست با اجماع ملی قوی‌تر، شرایط خارجی و ارزی باثبات‌تر، نرخ تورم پایین و نرخ رشد مثبت آغاز شد و هیچ‌یک از شرایط چهارگانه مذکور در انتهای سال ۱۳۹۲ وجود ندارد.
■ بر این اساس، مرکز پژوهش‌ها ضمن تأکید بر لزوم اصلاح بخش انرژی، شرایط زیر را به عنوان عناصر موثر بر موفقیت گام دوم ارائه می‌دهد:
░▒▓ ۲-۱. اجرای مرحله دوم مبتنی بر یک راهبرد ملی مدیریت انرژی
■ این قانون در چارچوب یک راهبرد ملی مدیریت انرژی عمل خواهد کرد و هدف محوری آن کمینه‌سازی اتلاف و افزایش بهره‌وری انرژی متناسب با دیگر تعادل‌ها و اهداف ملی، توسعه انرژی‌های پاک و تقویت پذیرش انرژی‌های ناآلاینده در جامعه است. محورهای اصلی این راهبرد باید تضمین امنیت عرضه و دسترسی همگانی به انرژی، استفاده از انرژی در راستای اهداف رشد و توسعه ملی و ثبات محیط زیست باشد.
░▒▓ ۲-۲. هدفمندی یارانه‌ها حلال همه مشکلات کشور نیست و در اصل حل بسیاری از مشکلات کشور با هدف اصلی این سیاست بی‌ارتباط است.
■ یکی از اهدافی که به عنوان مثال، در مرحله اول برای قانون هدفمندی تعریف شده، مسأله حل اصلاح نظام بهداشت و سلامت کشور است که از اساس موضوعی جدا و مستقل از سیاست‌های حوزه انرژی است، مگر در حدی که به مدیریت انرژی و کاهش آلایندگی و مشکلات بهداشتی ناشی از آن مربوط می‌شود. باید توجه داشت که پیامدهای اجرای این قانون در نفس خود عاملی در جهت کاهش سلامت جامعه (از طریق مسیر افزایش هزینه‌های بهداشت و درمان) شده است.
░▒▓ ۲-۳. اجتناب از نگاه صرف بودجه‌ای (درآمدی) به مسأله هدفمند کردن یارانه‌ها
■ هدف‌گذاری بودجه‌ای صرف نه تنها اهدافی را که در ادبیات اقتصادی برای چنین سیاست‌هایی تعریف شده است محقق نمی‌کند، بلکه تجربه نشان داده است که کشور را در یک دور باطل گرفتار می‌کند که در نهایت دولت ناچار می‌شود تا آینده نامعلومی افزایش قیمت حامل‌های انرژی را برای جبران کسری‌های ناشی از اجرای خود آن سیاست ادامه دهد.
░▒▓ ۲-۴. در نظر گرفتن آثار افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر تعادل منابع و مصارف کلی دولت
■ در حال حاضر اشتباه محاسباتی آنجاست که تراز منابع و مصارف سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها به عنوان تراز بودجه دولت در موضوع هدفمندی قرار می‌گیرد، و تراز مالی کل دولت اساساً نادیده گرفته می‌شود؛ درحالی‌که رشد شاخص ضمنی هزینه‌های دولت در نتیجه، اجرای این سیاست حداقل ۳۰ درصد بیشتر از تورم ناشی از آن است که در نهایت خود را در کاهش هزینه‌های واقعی عمرانی و کاهش قدرت عملی خرید دولت نشان می‌دهد.
░▒▓ ۲-۵. در نظر گرفتن شرایط اقتصادی کشور در زمان اجرای سیاست به خصوص از منظر ثبات اقتصاد کلان
■ اجرای سیاست‌هایی نظیر افزایش قیمت‌های کلیدی انرژی با اثر اولیه قطعی رکود تورمی بدون در نظر گرفتن وضع فعلی اقتصاد کلان با مبانی پذیرفته شده علمی و دوراندیشی سیاسی سازگاری ندارد. حتی، بانک جهانی که مدافع اصلی سیاست‌های آزادسازی اقتصادی به شمار می‌آید، یکی از پیش‌شرط‌های اصلی اجرای این سیاست را ثبات اقتصادی در زمان اجرا می‌داند؛ چیزی که در شاخص‌های نامناسب موجود وضعیت اقتصاد کشور سازگاری ندارد (رشد اقتصادی کشور از سال ۱۳۸۸ دائماً روند نزولی داشته و در دو سال اخیر منفی بوده است).
░▒▓ ۳. تحلیل سناریو پیشنهادی دولت برای هدفمند کردن یارانه‌ها در سال ۱۳۹۳
■ دولت پیشنهاد خود را برای هدفمندسازی یارانه‌ها در سال ۱۳۹۳ در قالب تبصره‌ای به نام «۲۱» اعلام کرده است: به موجب این تبصره به دولت اجازه داده می‌شود در سال ۱۳۹۳ منابع مالی حاصل از اصلاح قیمت کالاها و خدمات موضوع قانون هدفمندی و منابع یارانه‌ای آن را با استفاده از انواع روش‌های پرداخت نقدی و غیرنقدی و خدمات بیمه‌ای بین خانوارهای هدف و نیازمند توزیع و با اولویت بخش تولید به صورت زیر اجرا کند:
■ الف درآمد حاصل از قانون مذکور در سال ۱۳۹۳ تا مبلغ ششصد و سی و دو هزار میلیارد ریال شامل موارد زیر است:
■ تا مبلغ پانصد و نوزده هزار میلیارد ریال از محل اصلاح قیمت کالاها و خدمات، تا مبلغ یک‌صد و سیزده هزار میلیارد، یارانه نان، برق و سایر کالاها و خدمات مندرج در این قانون
■ ب به منظور تقویت منابع صنعت برق و حضور فعال بخش خصوصی، منابع حاصل از افزایش قیمت‌های برق در سال ۱۳۹۳ از شمول ماده ۱۲ قانون یارانه‌ها خارج و در اختیار صنعت برق قرار می‌گیرد.
■ ج منابع مندرج در جزء الف به شرح زیر هزینه می‌شود:
■ ۱. تا مبلغ یک صد هزار میلیارد ریال در اجرای ماده (۸) قانون هدفمندی با اولویت کمک به بخش تولید، بهبود حمل و نقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی
■ ۲. تا مبلغ پانصدوسی‌و دو هزار میلیارد، به منظور پرداخت نقدی و غیرنقدی و تقویت نظام سلامت موضوع ماده (۷) قانون
■ ۳. جابه‌جایی تا ۲۰ درصد در موارد فوق مجاز است
■ د در شهرهای با جمعیت بالای یک میلیون نفر، عوارض خاص توسط هیأت وزیران برای مقابله با آلودگی محیط زیست و کمک به توسعه حمل‌ونقل عمومی وضع می‌شود تا به صورت درآمد-هزینه به مصرف برسد.
░▒▓ ۱-۳. تبیین محتوای پیشنهاد دولت
■ مهم‌ترین نکات مرتبط با پیشنهاد دولت را می‌توان به شرح زیر بیان کرد:
■ پیشنهاد دولت در حد «حسن اجرای قانون» مانده است؛ درحالی‌که ساختار قانون موسوم به هدفمندسازی یارانه‌ها دارای ایرادات اساسی است. دامنه کالاها و خدمات مشمول قانون، شیوه قیمت‌گذاری، نحوه مصرف منابع حاصله و... از جمله این ایرادها است.
■ عبارات به کار رفته در پیشنهاد بسیار کلی بوده و در اجرا می‌تواند منشأ تفسیر قرار گیرد: انواع روش‌های نقدی و غیرنقدی و خدمات بیمه‌ای کدامند؟ نحوه توزیع منابع بین این روش‌ها چیست؟ دولت کدام خانوارها را هدف و نیازمند می‌داند؟ اولویت بخش تولید یعنی، چه؟ درآمد حاصل از اجرای قانون بر پایه کدام روش قیمت‌گذاری و برای کدام قلم از کالاها به دست می‌آید؟ چنین روشی موجب محو کنترل‌ها خواهد شد، به ویژه آن‌که در ضمن تبصره‌ای دولت جابه‌جایی بین مصارف را تا حد ۲۰ درصد درخواست کرده است.
■ در بند د دولت می‌خواهد برای مقابله با آلودگی محیط زیست و کمک به توسعه حمل‌ونقل عمومی در شهرهای با جمعیت بالای یک میلیون نفر، اقدام به اخذ عوارض خاص کند. اولاً، ابعاد این عوارض نامشخص است. دوما عادلانه بودن آن زیر سؤال است. مردمی که در تولید خودروهای نامناسب، سوخت و صنایع آلاینده نقشی ندارند، با چه منطقی قرار است تنبیه شوند.
■ با در نظر گرفتن این‌که منابع حاصل از افزایش قیمت برق در سال ۱۳۹۳ از شمول قانون هدفمندی خارج شده، مابه‌التفاوت ایجاد شده از محل افزایش قیمت سایر کالاها و خدمات تأمین خواهد شد و بنا بر این، قیمت برق تا ۸۵ درصد افزایش خواهد یافت.
■ کسری فعلی سازمان هدفمندی که در سال‌های اخیر از محل منابع عمومی جبران شده، در پیشنهاد دولت رفع نشده است.
■ در مشکلات صنعت برق، نقش ناکارآمدی فعالان این صنعت در مقابل، هدفمندسازی به کل نادیده گرفته شده است. دولت می‌تواند تجهیزات را با روش‌هایی مانند مشارکت عمومی خصوصی، به بخش خصوصی (واقعی نه جعلی) بسپارد و در قراردادها قید کند که ماهیت خدمات باید ارتقا پیدا کند.
■ نحوه تخصیص ۱۰۰ هزار میلیارد ریال برای بهبود حمل‌ونقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی نامشخص است.
■ بخش اعظم مبلغ اختصاص داده شده به بهبود نظام سلامت با فرض تداوم پرداخت نقدی به همه خانوارهای متقاضی هزینه خواهد شد.
░▒▓ ۲-۳. آثار تورمی و هزینه‌ای اجرای سناریو پیشنهادی دولت
■ درصد تغییرات شاخص قیمت مصرف‌کننده مبنای محاسبه تورم است که لزوماً تغییرات آن با تغییرات شاخص قیمت تولیدکننده یکسان نیست. بنا بر این، بخش تکنیکی افزایش قیمت را می‌توان محاسبه کرد، اما، بخش تاکتیکی را نمی‌توان نادیده گرفت. نتایج سناریوها نشان می‌دهد اگر دولت، قیمت همه حامل‌های انرژی را به طور متوسط ۸۵ درصد افزایش دهد، افزایش شاخص قیمت تولیدکننده ۱۳.۹ درصد خواهد بود. بررسی اقتصادی دلایل تورم فعلی در کشور نشان می‌دهد که عوامل هزینه‌ای تأثیر ملموسی در تشدید تورم داشته است. کاهش ارزش پول ملی و فشارهای هزینه‌ای برخاسته از قانون هدفمندی، دو عامل مشهود در شدت یافتن تورم بوده است.
■ از طرف دیگر، تلاش برای رفع کسری‌های بودجه دولت از موتور محرک‌های هدفمندی یارانه‌ها در سال‌های اخیر بوده؛ با این حال، افزایش هزینه‌های دولت در اثر هدفمندی اغلب نادیده انگاشته می‌شود.
░▒▓ ۴. پیشنهادهای سیاستی
■ الف از آن‌جا که پیشنهاد دولت نه مبتنی بر یک راهبرد ملی مدیریت انرژی با هدف روشن است و نه متناسب با بستر اقتصاد کلان کشور، پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها عدم تصویب طرح فوق در قالب لایحه بودجه است. در مقابل، دولت محترم مکلف می‌شود تا پایان خرداد ماه ۱۳۹۳ پیشنهاد اصلاحی جامعی را برای تصویب به مجلس ارائه کند.
■ در حالت کلی شکل جدید قانون باید شامل سه بخش باشد: بخش تجهیز، بخش توزیع و تخصیص و بخش مدیریت اقتصاد.
■ در بخش تجهیز: منابع یارانه‌ای یا استناد به یک قیمت معیار متکی به نظریه یکسان کردن قیمت نفت خام و گاز در داخل و خارج کشور، با پذیرش نرخ ارز ثابت مربوط به زمان شروع قانون، محاسبه قیمت تمام شده و سود متعارف مربوط به عملیات و نیز با عنایت به کارآیی تولیدکننده انحصاری دولتی مشخص می‌شود و به این ترتیب، راه برای ورود رقبای جدید به بازار باز می‌شود.
■ در بخش توزیع و تخصیص، منابع حاصل از اصلاح قیمت‌ها به شرح زیر دسته‌بندی می‌شود:
• ۱. دولت موظف است سهم نسل را به صورت کوپن استفاده از انرژی به مردم برگشت دهد.
• ۲. تخصیص منابع به مصرف‌کنندگانی که برای اصلاح مصرف خود در جهت بالا بردن کارآیی انرژی اقدام می‌کنند
• ۳. تخصیص منابع به تولیدکنندگانی که محصولات انرژی برساخت خود را در جهت بالا بردن کارآیی انرژی اصلاح می‌کنند
• ۴. تأمین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای عرضه انرژی‌های پاک
• ۵. تأمین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای بالا بردن کاهش مصرف
• ۶. تأمین منابع مالی برای کمک به قابل خرید کردن انرژی برای گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه
• ۷. تأمین مالی برای کمک به آسیب‌های ناشی از آلاینده‌ها
• ۸. تأمین مالی برای پوشش دادن به آسیب‌های برخاسته از تحولات نا منتظر متکی به گذر
■ در صورت اصرار دولت به تصویب لایحه، دولت باید مفاد قانون هدفمندی یارانه‌ها را به نحوی اجرا کند که:
■ الف درآمد حاصل از قانون مذکور در سال ۱۳۹۳ از محل اصلاح قیمت‌ها تا مبلغ چهارصد و بیست هزار میلیارد ریال باشد.
■ ب دولت مکلف است با کاهش سهم یارانه نقدی، منابع حاصل را برای حمایت از بخش تولید، بهبود حمل‌ونقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی هزینه کند.
برداشت آزاد از دنیای اقتصاد
هو العلیم
